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Opinión 17 diciembre 2021

¿Necesitamos un euro digital?

El BCE ha comenzado a estudiar la posibilidad de emitir un euro digital, pero ¿es una buena idea? El éxito de esta iniciativa exigiría identificar claramente los problemas que se pretenden resolver y evaluar cuidadosamente los riesgos y beneficios, para tenerlos en cuenta en el proceso de diseño. De lo contrario, el nuevo euro digital podría generar más problemas de los que resolvería.

El desarrollo de los medios de pago digitales, criptoactivos y tecnología de registros distribuidos (DLT, distributed ledger technology), así como otros avances tecnológicos en pagos electrónicos, ha preparado el terreno para que los bancos centrales se planteen la posibilidad de emitir algún tipo de moneda digital. Las deliberaciones iniciales se produjeron a raíz de la publicación de una serie de artículos académicos por el Banco de Inglaterra (BoE)¹. Sin embargo, dadas las profundas implicaciones de esta propuesta sobre algunos aspectos troncales de la banca central y la regulación financiera (en ámbitos como el de la política monetaria, la estabilidad financiera, los sistemas de pago, la inclusión financiera y la prevención del lavado de dinero (AML), entre otros), el debate no ha tardado en trasladarse al campo del diseño de políticas².

Cerca del 60% de los bancos se está planteando o tiene intención de lanzar una CBDC a medio plazo (a seis años vista)

La mayoría de los bancos centrales viene estudiando esta posibilidad desde hace años, si bien, con ciertas reticencias en un principio, debido la problemática que este tipo de emisiones plantea en materia de anonimato y de disrupción de la intermediación financiera. En términos muy simplificados, según los análisis iniciales, una moneda digital emitida por un banco central (CBDC) que garantizara un nivel de anonimato similar al del dinero en efectivo, terminaría facilitando transacciones ilegales, lo que plantearía problemas en el ámbito de la prevención de lavado de capitales. Y si las CBDC se identifican en la denominada modalidad de cuenta, terminarían erigiéndose como alternativa a los depósitos bancarios, distorsionando de manera importante la actividad de intermediación financiera.

El dilema entre facilitar el blanqueo de capitales o competir con la banca privada en la provisión de depósitos abocó a muchos bancos centrales a poner sus proyectos de CBDC en punto muerto. En este contexto, el anuncio por parte de Facebook de sus planes de lanzamiento de Libra en junio de 2019 reavivó el interés por las CBDC de muchos bancos centrales. La amenaza de que una gran empresa tecnológica emitiera una stablecoin capaz de competir con las monedas fiduciarias obligó a los bancos centrales a reaccionar. Por un lado, llevó a las autoridades a cuestionarse la naturaleza de Libra y su tratamiento normativo y, por otro, a retomar sus planes de emisión de CBDCs desde una perspectiva más positiva.

Este nuevo enfoque sobre las CBDC ha venido acompañado de planteamientos más pragmáticos, con propuestas más matizadas que minimizaban, hasta cierto punto, los dilemas expuestos en los primeros artículos, más académicos. En concreto, algunas de estas nuevas propuestas se centraron en modalidades que dependen de alianzas público-privadas en lugar de una provisión total por parte del banco central³. También se avanzó en diseños que limitan los problemas que plantea el anonimato. La estigmatización del dinero en efectivo a raíz de la crisis de la COVID-19, también ha contribuido a estimular el debate. Entre los bancos centrales crece la convicción acerca de la necesidad de ofrecer un método electrónico de pago que les conecte directamente con la ciudadanía, sin depender totalmente de un puñado de suministradores de servicios de pagos extranjeros. Según una encuesta del Banco de Pagos Internacionales (BPI), cerca del 60% de los bancos se está planteando o tiene intención de lanzar una CBDC a medio plazo (a seis años vista)⁴.

El euro no es una excepción a esta tendencia. Tras un periodo de reticencia inicial, el interés del Banco Central Europeo (BCE) y de los bancos centrales de la zona euro por las CBDCs ha ido aumentando a raíz del anuncio de Libra y de las pruebas piloto que están realizando otros bancos centrales, especialmente en China. El Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Dinero Digital de Banco Central publicó, en octubre de 2020, un informe sobre el euro digital⁵. El informe abordaba este asunto desde una perspectiva eminentemente pragmática, donde la emisión de un euro digital estaría sujeta a la materialización de una serie de escenarios, concretamente (i) para apoyar la digitalización y la autonomía estratégica de la economía europea; (ii) como respuesta a una disminución acusada en el uso del dinero en efectivo como medio de pago y (iii) frente a la posibilidad contrastada de una adopción masiva de CBDC de terceros países o sistemas de pago digitales extranjeros dentro de la zona euro.

Según el informe, el euro digital se diseñaría como medio de pago, no como reserva de valor, requisito clave si el objetivo es reemplazar (parcialmente) el dinero en efectivo, pero no los depósitos bancarios⁶. Estaría basado en la cooperación público-privada: el sector público proporcionaría la infraestructura y el sector privado la interacción directa con el público, aprovechando sus respectivas ventajas comparativas. El dilema para los bancos centrales ante una situación tal sería garantizar que el euro digital fuera lo suficientemente atractivo como para sustituir parcialmente a la moneda física, pero no tanto como para terminar reemplazando a los depósitos. Y esto se puede conseguir estableciendo límites a la tenencia de euros digitales o aplicando tipos de interés penalizadores a partir de ciertos umbrales.

La publicación del informe del euro digital ha generado un debate sobre las bases legales para su emisión. Este es un asunto fundamental, puesto que la configuración institucional de la Unión Europea (UE) complica cualquier cambio en la base legal de las instituciones europeas, especialmente cuando dicho cambio exige modificar el Tratado de la UE. Es imprescindible, por lo tanto, dilucidar si el BCE puede emitir un euro en formato digital bajo el amparo de los tratados actuales y el Estatuto del BCE, o si ello requeriría efectuar cambios legales, además de involucrar a otras Instituciones Europeas, como la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo. El informe del BCE sólo dedica unas pocas líneas a esta asunto, limitándose a indicar que, según su análisis, existe una base legal para la emisión de un euro digital, si bien haría falta un examen más cuidadoso.

El artículo 128 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) sólo hace referencia a la emisión de monedas y billetes físicos. Desde un punto de vista exclusivamente económico, tampoco queda del todo claro que la política monetaria del BCE necesite de un euro digital. Pero la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) parece respaldar la idea de que la imposición de límites al uso del dinero en efectivo podría aconsejar la introducción de un euro digital para reforzar la condición del euro como moneda de curso legal⁷. La naturaleza del dinero como moneda de curso legal es un asunto polémico en sí mismo, dado que su definición no está armonizada dentro de la eurozona. En cualquier caso, el debate legal no ha hecho más que empezar, y seguirá siendo objeto de estudios en los próximos meses.

En el caso de la eurozona, la principal justificación para emitir una CBDC sería, en principio, la necesidad de contrarrestar la competencia originada por la aparición de stablecoins o de otras CBDCs. En efecto, los otros motivos esgrimidos para justificar la emisión de una CBDC no parecen tener suficiente relevancia dentro de la eurozona. En primer lugar, la desaparición del dinero en efectivo, un asunto que ocupa un lugar prominente en la motivación de países como Suecia o el Reino Unido, no parece ser motivo suficiente dentro de la eurozona, donde el volumen de dinero en circulación sigue siendo significativo, si bien su uso parece estar en declive, especialmente a raíz de la pandemia de la COVID-19. En segundo lugar, la inclusión financiera tampoco supone un problema, dado que más del 90% de la población dispone de una cuenta bancaria. La exclusión digital sí que supone un reto mayor que la exclusión financiera dentro la eurozona, pero se vería probablemente agravada por un euro digital. En tercer lugar, los sistemas de pagos minoristas, ya de por sí muy eficientes en comparación con los de otras regiones, se han visto beneficiados por la reciente adopción de soluciones de pago instantáneo. En pagos transfronterizos sigue habiendo margen para una mejora de eficiencia, si bien no está claro que las CBDCs ofrezcan la solución adecuada: el acceso por parte de no residentes a un euro digital parece plantear más inconvenientes que ventajas, dado que podría debilitar el mecanismo de transmisión de la política monetaria y generar externalidades negativas en el terceros países - especialmente en aquellos con un elevado grado de dolarización y debilidad institucional, puesto que podría exacerbar la huida de capitales. Un grupo de bancos centrales está estudiando soluciones cooperativas para el uso de CBDCs en pagos transfronterizos, pero todavía no está claro si este planteamiento será capaz de prevalecer frente a las dinámicas competitivas. Finalmente, el fortalecimiento de los instrumentos de política monetaria, con la posibilidad de aplicar tipos de interés más negativos que los actuales, no se considera una opción particularmente atractiva, puesto que podría verse como una forma de represión financiera y poner en entredicho la independencia del BCE.

Así pues, en principio, la justificación fundamental para emitir un euro digital sería como reacción frente a la competencia de criptoactivos, stablecoins y otras CBDCs. La incorporación de otras monedas digitales (públicas o privadas) a la oferta monetaria plantea una serie de problemas: (i) podría debilitar los mecanismos de transmisión de las políticas monetarias, debido a la posibilidad de que la población terminara financiando sus gastos mediante una moneda no controlada por el banco central ni sujeta a los instrumentos de política monetaria, como los tipos de interés; (ii) plantearía problemas de protección de los consumidores y los inversores; (iii) podría tener un impacto negativo sobre la estabilidad financiera, en caso de el valor de una proporción significativa de estos activos en poder del público fuera muy volátil en términos de moneda doméstica; y (iv) podría reducir los ingresos derivados del señoreaje (la potestad de acuñar monedas del banco central). Todos estos puntos parecen relevantes desde el punto de vista de la eurozona.

CONCLUSIONES

A la hora de decidir sobre la emisión de un euro digital, es importante identificar con antelación los problemas que buscaríamos resolver y diseñar sus características en consecuencia, minimizando los riesgos relacionados. Entre las razones que con mayor frecuencia se esgrimen para justificar la emisión de una CBDC, la competencia de las stablecoins y otras CBDCs parece ser la más relevante dentro de la eurozona. La dimensión transfronteriza de las CBDCs plantea una problemática particularmente complicada. De ser accesibles para no residentes, sería complicado controlar los efectos indirectos de la emisión de CBDCs, y limitar su uso transfronterizo sería difícil en la práctica, porque requeriría alguna modalidad de controles de capitales. Los bancos centrales ya están analizando posibles planteamientos cooperativos a la hora de emitir CBDCs como solución a algunos de estos problemas, pero sigue sin estar claro en este momento si estas soluciones prevalecerán frente a otras dinámicas más competitivas. En caso de que triunfe el planteamiento cooperativo, podría ayudar a incrementar la eficiencia de los sistemas de pagos transfronterizos minoristas. Las dudas sobre la base legal para la emisión de un euro digital podrían forzar retrasos en comparación con otros países, dada la mayor complejidad del marco institucional de la eurozona.

1 Véase Barrdear, J. y M. Kumhof (2016): The macroeconomics of central bank issued digital currencies, Bank of England Working Paper No. 605, Julio de 2016. También Kumhof, M. y C. Noone (2018): Central bank digital currencies - design principles y balance sheet implications, Bank of England Staff Working No. 725
2 Véase Gouveia et al. (2017): “Monedas digitales emitidas por los bancos centrales: adopción y repercusiones,” Documento de trabajo de BBVA Research 17/04 y BIS (2018): “Central Bank Digital Currencies”, Informe del Comité de Infraestructura de Pagos y Mercados, marzo de 2018.
3 Véase BPI (2021): Central bank digital currencies: system design y interoperability, septiembre de 2021 https://www.bis.org/publ/othp42_system_design.pdf
4 Codruta Boar y Andreas Wehrli: Ready, steady, go? – Results of the third BIS survey on central bank digital currency, Documentos BPI nº 114 Enero de 2021
5 Banco Central Europeo: Informe sobre un Euro Digital, Octubre de 2020 https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/Report_on_a_digital_euro~4d7268b458.en.pdf
6 Para un análisis de las implicaciones de este asunto, véase Fernández de Lis, S. y P. Urbiola (2020): Retail Central Bank Digital Currencies: means of payment vs store of value, SUERF Policy Note, nº 183
7 Mooij, Annelieke A.M., European Central Bank Digital Currency: The Digital Euro. What Design of the Digital Euro Is Possible Within the European Central Bank’s Legal Framework? (3 de Mayo de 2021). Documento de trabajo de la serie BRIDGE nº 14, 2021, Disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=3838729 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3838729

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