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Opinión 27 noviembre 2019

Unión Bancaria: algo se mueve

Después de varios años de impasse, algo se mueve en la Unión Bancaria. El artículo del ministro alemán de Finanzas, Olaf Sholz, en el Financial Times el pasado día 5 de noviembre y el Non-paper alemán que lo acompaña abren un muy esperado debate sobre los elementos pendientes para rematar este proyecto crucial para Europa.

El proyecto de Unión Bancaria lanzado en 2012 fue clave para detener la creciente  fragmentación financiera que amenazaba entonces la propia pervivencia del euro. Junto con las famosas declaraciones de Draghi (“whatever it takes”), el lanzamiento de la Unión Bancaria redujo sustancialmente las primas de riesgo entre los países europeos. El proyecto tenía tres pilares: supervisión única, resolución única e integración del seguro de depósitos. Se ha avanzado de manera decidida en los dos primeros pilares, pero el seguro de depósitos único (EDIS, por sus siglas en inglés) nunca se materializó, debido a las grandes discrepancias entre los países del norte (en particular Alemania) y del sur.

Una Unión Bancaria incompleta es un riesgo enorme para Europa. La coexistencia de una supervisión y resolución únicas, comandadas por sendas autoridades en Frankfurt (SSM) y Bruselas (SRB), y unos seguros de depósitos todavía a nivel nacional es una grave incoherencia de la arquitectura europea que todos reconocen. Implica que decisiones tomadas (y, en su caso, errores cometidos) por autoridades europeas pueden afectar en última instancia a los contribuyentes de un determinado país. No podemos mantener esta inconsistencia: si no avanzamos hacia adelante lo haremos hacia atrás.

El cambio de posición de Alemania es una muy buena noticia. Podría desbloquear la negociación sobre EDIS, aunque es cierto que parte de una posición inicial un tanto “cicatera”.

La propuesta de EDIS se basa en un sistema de reaseguro en el cual los fondos nacionales podrían apoyarse mutuamente mediante inyecciones de liquidez, pero sin que exista una verdadera mutualización, o sólo muy limitada, dejando así como última línea de defensa a los propios estados.

Es importante entender que la solvencia de los fondos de garantía de depósitos depende, en cualquier país del mundo, de la de su soberano, ya que no existe fondo dotado ex ante que pueda cubrir una crisis bancaria de un banco no ya grande, sino mediano. Aunque es cierto que el nuevo marco de resolución y la absorción de pérdidas por parte de los acreedores protegen al seguro de depósitos, que solo actuaría en caso extremo, su credibilidad sigue dependiendo de ese respaldo del Tesoro. Por ello, el mantenimiento de seguros de depósitos nacionales es una fuente permanente de fragmentación financiera en la eurozona, que hace que un euro depositado en bancos de países distintos tenga un valor diferente, algo incompatible con la unión monetaria.

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La mutualización total del seguro de depósitos debe ser un objetivo irrenunciable. Aunque se puede establecer una evolución gradual y periodos de transición dilatados, debe estar claro desde el principio el punto de llegada, porque así se limitará el potencial impacto desestabilizador de posibles crisis en algunos bancos o países durante esa transición.

La propuesta alemana contiene un “quid pro quo”: avances en EDIS a cambio de avances adicionales en la reducción de riesgos, en concreto en dos aspectos: los préstamos morosos y un tratamiento más prudente de la deuda soberana. Aquí también hay un cambio importante y positivo de la posición alemana: frente a un planteamiento secuencial (primero reducción de riesgos y después compartición de riesgos), los alemanes aceptan ahora un avance paralelo.

El cambio en la posición alemana se explica en parte porque ya se ha avanzado mucho en la reducción de riesgos: por lo que se refiere la mora, el ratio en la UE ha bajado del 6,6% en 2013 al 3% en 2019, y en España lo ha hecho del 8,9% al 3,5% en los mismos años.

El problema de la deuda soberana es más complejo. Su tratamiento prudencial reconoce su condición de activo sin riesgo, motivo por el que se le asigna un peso cero en los requisitos de capital. Las autoridades alemanas se quejan de este tratamiento, argumentando que no se corresponde con casos como el de Grecia, donde la deuda se reestructuró. Esta queja tiene fundamento, pero también se puede argumentar que se trata de una excepción, y que eliminar la condición de activo sin riesgo para la deuda pública abre una “caja de Pandora” de consecuencias inciertas. El Comité de Basilea analizó este tema hace un par de años y ante las profundas discrepancias entre sus miembros finalmente lo dejó en vía muerta. Lo que sí tiene sentido (y se sugiere en la propuesta alemana) es establecer incentivos a la diversificación (o penalizaciones a la concentración) de las carteras de deuda dentro de la Eurozona, de manera que se elimine o al menos atenúe el llamado “sesgo doméstico”, por el que los bancos tienden a concentrar sus tenencias en su propio soberano.

Aunque es un tema extremadamente delicado y donde un cambio abrupto puede desencadenar tensiones graves en los mercados financieros, tiene sentido estudiar propuestas factibles con métricas razonables y periodos de adaptación largos. Más complicado es incorporar otro elemento de la propuesta alemana, que pretende combinar esto con algún tipo de rating del soberano.

El non-paper alemán contiene también propuestas para reducir la fragmentación. Una de ellas es la armonización de los regímenes de insolvencia de los bancos, muy necesaria para asegurar su coherencia con el marco de resolución.

Sería deseable incluso ir más allá y plantear un único régimen de insolvencia bancaria, pero este es quizá un objetivo demasiado ambicioso, planteable sólo a largo plazo. También para combatir la fragmentación se proponen medidas de coordinación entre los supervisores de los países de origen y destino de las filiales de bancos de un país en otro país de la Eurozona. El hecho de que se mantenga el propio concepto de país de origen y de destino dentro de la Eurozona revela un serio problema de fragmentación. Las propuestas planteadas por Alemania en este ámbito son razonables y ayudan a los avances en EDIS, ya que el seguro de depósitos común es el antídoto contra la fragmentación.

Se echan de menos en la propuesta alemana dos elementos muy importantes en la arquitectura de la Unión Bancaria: un mecanismo de liquidez en resolución y un activo seguro europeo. Respecto a la liquidez en resolución, Europa se encuentra en la peculiar situación de ser la única área monetaria del mundo que carece de un prestamista de última instancia, función esencial que está en el origen de la creación de los bancos centrales. Existe la Asistencia de Liquidez de Emergencia (ELA, por sus siglas en inglés), pero limitada a entidades solventes. Cuando un banco entra en resolución el BCE no puede, en teoría, continuar prestando. Se da así la circunstancia paradójica de que una entidad cuyo proceso de resolución está comandado por una autoridad europea como el SRB podría verse privada de la liquidez que necesita por otra autoridad europea (el BCE) en el momento más delicado, cuando ha perdido presumiblemente el acceso a los mercados. El acceso a la liquidez en estas circunstancias depende de la disponibilidad de colateral, posiblemente limitada en el caso de un banco en resolución.

El SRB y el ESM pueden ayudar a proporcionar el colateral necesario para acceder a la liquidez del BCE, asunto que se está estudiando en diferentes grupos de trabajo europeos.

En algunas de estas discusiones se está planteando también la posibilidad de que sea el propio sector privado el que establezca algún mecanismo de “autoaseguramiento” en la provisión de liquidez. Resulta difícil pronunciarse sobre propuestas de las que no se conoce el detalle, pero de entrada resulta complicado pensar en un mecanismo de este tipo, porque la experiencia internacional enseña que en una crisis de liquidez el único actor que dispone de la artillería necesaria para actuar de manera decidida y creíble es el banco central.

Respecto al activo seguro europeo, su existencia resulta tanto más necesaria cuanto más probable sea la modificación del statu quo en el tratamiento del riesgo soberano. La situación actual, en la que la deuda alemana actúa como sucedáneo del activo sin riesgo europeo, es por sí misma una fuente de fragmentación que agudiza las tensiones en los mercados financieros en situaciones de crisis. Ha habido distintas propuestas en este sentido, desde los eurobonos hasta el llamado “activo seguro” pasando por los ESBies, ninguna de las cuales parece reunir los criterios de factibilidad técnica y política requeridos. Las autoridades europeas deben continuar trabajando, ya que el proyecto de unión monetaria y bancaria seguirá estando incompleto mientras los mercados financieros no dispongan de una referencia que no esté ligada a un país concreto.

En definitiva, la propuesta alemana es positiva porque podría desbloquear una negociación que se encuentra enquistada. Plantea una serie de elementos en torno a los cuales debe alcanzarse una propuesta equilibrada. Algunos otros elementos, como la financiación en resolución y el activo seguro europeo, deben incorporarse a la propuesta. Todos estos elementos constituyen un marco institucional muy necesario, pero no olvidemos que la verdadera unión bancaria sólo se dará el día en que los ciudadanos puedan operar con bancos de cualquier país de la Unión sin consideración de dónde está situada su matriz. La comparación con Estados Unidos nos da una idea de lo lejos que estamos del punto de llegada. Cuanto antes nos pongamos en marcha antes llegaremos.

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