¿Cómo se negocian los acuerdos en la COP31?

Las imágenes de los líderes mundiales posando para la foto oficial de familia y pronunciando discursos desde la tribuna principal representan solo una pequeña fracción de lo que sucede en una Conferencia de las Partes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP). Detrás de los focos mediáticos y las grandes ceremonias de apertura, el verdadero trabajo técnico y político transcurre en salas de negociación cerradas. En estos espacios, delegaciones diplomáticas de casi 200 países revisan y discuten, palabra por palabra, borradores complejos que pueden convertirse en decisiones internacionales con distintos efectos jurídicos y políticos, y que contribuyen a orientar la cooperación climática.

A diferencia de lo que ocurre en un parlamento nacional o en otros organismos multilaterales, en las cumbres organizadas bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) no se vota por mayoría. Las decisiones se adoptan formalmente por consenso de los 198 Estados parte (197 Estados y la Unión Europea como organización regional de integración económica). Este procedimiento permite a las Partes expresar objeciones y defender sus intereses durante las negociaciones, aunque también puede dificultar la adopción de decisiones cuando persisten desacuerdos importantes.

¿Quién participa en las negociaciones de una COP y qué papel tiene?

La COP31, que se celebrará del 9 al 20 de noviembre en Antalya (Turquía), tendrá una particularidad en su organización: Turquía ejercerá la presidencia de la cumbre, mientras que Australia asumirá la presidencia de las negociaciones. Este reparto de funciones permitirá a ambos países coordinar el proceso diplomático para facilitar la búsqueda de consensos entre las Partes.

Aunque habrá miles de participantes, los actores dentro de las salas de negociación se estructuran en tres grandes categorías:

• Delegaciones de los países (Partes). Están formadas por diplomáticos, ministros, ingenieros y expertos jurídicos que representan a sus respectivos gobiernos. Son los únicos actores con capacidad legal para negociar el texto y adoptar acuerdos definitivos.
• Bloques de negociación. Dada la complejidad de alinear a casi doscientos países, las naciones se agrupan en alianzas diplomáticas para articular posiciones comunes y aumentar su peso negociador, como recoge la UNFCC. Entre los bloques más influyentes destacan el Grupo de los 77 y China, la Unión Europea, el Grupo Árabe, Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID), el grupo de Países Menos Adelantados, el Grupo Africano o la Alianza Independiente de América Latina y el Caribe.
• Observadores. Organizaciones no gubernamentales, representantes de la comunidad científica, el sector privado, colectivos indígenas y jóvenes. Aunque participan en foros paralelos y aportan información, no tienen derecho de voto.

Para comprender la dinámica de estos encuentros, resulta ilustrativa la visión de Bill Hare, fundador y CEO de Climate Analytics. Hare es veterano de la diplomacia climática internacional, ya que participó activamente en las negociaciones fundacionales de la CMNUCC en 1992, en la gestación del Protocolo de Kioto en 1997 y en la adopción del histórico Acuerdo de París en 2015. Además, fue autor principal del Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), una labor colectiva por la que el IPCC fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz en 2007.

Bill Hare describe así la interacción cotidiana de estos actores: “Las delegaciones de los países negocian el texto, a menudo coordinando posiciones y hablando a través de bloques. El trabajo detallado tiene lugar en grupos de contacto y consultas informales, en los que las presidencias van elaborando borradores revisados a medida que avanzan las conversaciones”. Además, indica que “los observadores pueden aportar conocimientos técnicos e intervenciones cuando se les permite, pero no tienen papel en la toma de decisiones”.

La mayor parte de esto ocurre en entornos privados: “es necesario para mantener las conversaciones de alta confianza que se precisan”, confiesa Hare. Después de este proceso, “los borradores de decisión van finalmente al plenario correspondiente para su adopción formal por parte de los países”.

¿Cuáles son las fases para negociar y aprobar los acuerdos de una COP?

La adopción de un texto final en la COP sigue una cronología metódica que combina trabajo técnico de base, diplomacia informal y resoluciones políticas de alto nivel:

• Fase inicial: adopción de la agenda y documentos de partida. Al arrancar la cumbre, la Convención, con el consenso de las partes, aprueba la agenda oficial. Los borradores iniciales provienen del trabajo realizado durante meses por los Órganos Subsidiarios de la CMNUCC (el Órgano Subsidiario de Ejecución, SBI por sus siglas en inglés; y el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico, SBSTA por sus siglas en inglés) o de propuestas preparadas por la Secretaría del Clima.
• Primera semana: durante esta fase comienzan las reuniones de los grupos de contacto y las consultas informales dirigidas por cofacilitadores. Aquí se debaten los párrafos línea por línea. Los desacuerdos quedan marcados entre corchetes, lo que indica que el texto aún no está cerrado.
• Segunda semana: pasadas esas primeras negociaciones, se incorporan los ministros de Medio Ambiente y Clima. Cuando las conversaciones técnicas llegan a un punto muerto, la presidencia de la COP asume el liderazgo directo del proceso. Según explica Hare, la presidencia juega un papel determinante en esta fase. “Combina borradores revisados con consultas para identificar lo que los países pueden aceptar, puede nombrar ministros para trabajar en cuestiones complejas, celebrar reuniones bilaterales y proponer redacciones de compromiso”. Hare destaca que este tipo de negociaciones y enfoques fueron los que “ayudaron a conducir las negociaciones a un compromiso final” en el Acuerdo de París. Además, el fundador de Climate Analytics asegura que “la eficacia de la presidencia depende de mantener la confianza en que los países han sido escuchados y de que el texto refleja fielmente las negociaciones”.

• Fase final: una vez consensuado un texto final en las intensas sesiones de madrugada, se presenta ante el plenario del órgano correspondiente para su adopción formal. Si ninguna delegación presenta una objeción insalvable, la presidencia declara adoptada la decisión.

La regla de oro del consenso: “Nada está acordado hasta que todo está acordado”

En determinadas negociaciones climáticas se aplica la lógica de que “nada está acordado hasta que todo está acordado”. Esta práctica permite vincular compromisos entre distintos asuntos y mantener abiertos los acuerdos parciales hasta alcanzar un consenso sobre el conjunto del paquete negociador. Sin embargo, no impide que se adopten decisiones independientes sobre otros puntos de la agenda.

Esta regla condiciona las dinámicas de poder dentro de las salas de reunión. Tal como explica Bill Hare: “Otorga a los países margen de maniobra al vincular los compromisos individuales con el acuerdo general. Una delegación puede aceptar concesiones en un punto si sus prioridades se abordan en otro lugar, por lo que una redacción aparentemente resuelta puede seguir siendo provisional hasta el final del proceso”.

El consenso obligado proporciona a los países, incluidos los Estados pequeños, un medio adicional para defender sus intereses mediante objeciones formales. Según el especialista, “estas prácticas fomentan el compromiso, pero también permiten a los países frenar un acuerdo mientras buscan un resultado mejor”.

Preparación previa de la COP en foros intersesionales y alianzas estratégicas

El éxito o fracaso de una cumbre climática no se decide únicamente durante las dos semanas de la COP. Se construye a lo largo de meses de diplomacia previa, reuniones bilaterales e intercambios científicos. En este proceso de preparación, la evidencia científica actúa como un catalizador para desbloquear posturas.

Hare subraya el valor práctico del conocimiento científico dentro de la mesa de negociación: “En Climate Analytics trabajamos para garantizar que los delegados gubernamentales, especialmente de los pequeños Estados insulares y los países menos adelantados, así como los observadores, dispongan de evidencia sólida y fiable durante las negociaciones”. Esto incluye ciencia del clima sobre calentamiento, retroalimentaciones o impactos, análisis de datos y políticas sobre opciones de descarbonización.

Los órganos subsidiarios de la CMNUCC suelen reunirse cada año en Bonn (Alemania), donde se encuentra la sede de la Secretaría de la Convención. Estas reuniones intersesionales permiten avanzar en los trabajos técnicos, preparar borradores de decisión e identificar los desacuerdos que requieren atención política antes de la siguiente cumbre del clima.

El papel de las intersesionales de Bonn es crucial para estructurar el trabajo técnico previo a eventos como la COP31: “Bonn es donde los negociadores trabajan en los detalles técnicos, elaboran borradores de decisión e identifican desacuerdos que requieren atención política antes o durante la COP. Las delegaciones se coordinan dentro de sus grupos de negociación y crean relaciones entre ellos mediante reuniones informales y contactos diplomáticos”, aclara el fundador de Climate Analytics.

¿Qué ocurre si los países no alcanzan un acuerdo en una COP?

A pesar de los esfuerzos diplomáticos, existen ocasiones en las que la falta de consenso impide cerrar determinados puntos clave de la agenda antes de que concluya el tiempo oficial de la cumbre. Cuando las Partes no alcanzan un acuerdo sobre un punto de la agenda, la normativa de la CMNUCC contempla salidas específicas. Los países pueden acordar continuar con un tema en una sesión posterior y especificar qué borrador de texto servirá de base para el trabajo después.

Bill Hare explica que si ni siquiera pueden ponerse de acuerdo sobre ese resultado procedimental, la Regla 16 normalmente traslada el tema pendiente al orden del día provisional de la siguiente sesión, sin garantizar que se conserven los borradores de texto o los avances logrados. “El fracaso en un punto no impide automáticamente la adopción de otras decisiones. En una situación extrema, la COP puede suspenderse y reanudarse unos meses más tarde, como ocurrió en la COP6 en el año 2000”, recuerda el experto.

Preguntas frecuentes sobre las negociaciones climáticas

¿Quién negocia los acuerdos en las cumbres del clima?

Las delegaciones de los países que forman parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) negocian los acuerdos. Pueden coordinar sus posiciones mediante bloques diplomáticos, mientras que los observadores aportan información sin participar en la adopción de decisiones.

¿Cómo se alcanza el consenso en una COP?

El consenso se alcanza cuando ninguna Parte mantiene una objeción que impida adoptar una decisión. Para lograrlo, las delegaciones negocian los textos, proponen modificaciones y buscan compromisos sobre los asuntos en los que existen desacuerdos.

¿Qué papel tienen los ministros en las negociaciones climáticas?

Los ministros suelen intervenir durante la fase final de las cumbres para resolver desacuerdos políticos que no se han superado en las negociaciones técnicas. La presidencia de la COP puede encargarles consultas y propuestas de compromiso.

¿Por qué se celebran negociaciones climáticas en Bonn?

Las reuniones intersesionales de Bonn (Alemania) permiten avanzar en los trabajos técnicos entre las cumbres del clima. Las delegaciones preparan borradores, identifican desacuerdos y coordinan posiciones antes de la siguiente COP.

¿Qué ocurre si los países no llegan a un acuerdo en una COP?

Las Partes pueden aplazar los asuntos pendientes y continuar negociándolos en sesiones posteriores. Si no acuerdan cómo proceder, la Regla 16 del proyecto de reglamento de la COP prevé su inclusión en el programa provisional de la siguiente sesión.