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Análisis y opinión 20 oct 2016

¿Qué hacer con las pensiones?

El déficit de la Seguridad Social y la disminución del Fondo de Reserva ha vuelto a plantear un intenso debate sobre qué hacer con el sistema público de pensiones. A nivel agregado, su equilibrio requiere primero eliminar el déficit existente (superior al 1,5% del PIB) y, posteriormente, asegurar que los ingresos y gastos del sistema crecen a largo plazo a la misma tasa, evitando así que surja un déficit estructural.

Lo ideal sería converger cuanto antes a un sistema de reparto que funcionase con la transparencia e incentivos de las cuentas nocionales (o individuales), como en Suecia y otros países europeos, y que la pensión inicial (por encima de la pensión mínima) se calculase en función de las contribuciones efectuadas a lo largo de la toda la carrera laboral. Suponiendo, por ejemplo, que se consiguiera implantar un sistema de cuentas nocionales en 2020, las pensiones de los trabajadores que se jubilasen los primeros años a partir de esa fecha vendrían determinadas en su mayor parte por el sistema actualmente vigente. Solo al finalizar el periodo de transición (en Suecia duró 15 años) se jubilarían los trabajadores con pensiones calculadas íntegramente con el nuevo sistema. Por lo tanto, en la medida que la transición al nuevo sistema sea gradual, solo serviría parcialmente para afrontar el reto del envejecimiento y el de la jubilación de la generación del baby-boom en las próximas dos décadas.

Aunque desde la perspectiva del equilibrio financiero un sistema de cuentas nocionales solo resuelva los problemas a largo plazo, sus ventajas en términos de transparencia y cuentas claras para los futuros pensionistas sí serían inmediatos. A diferencia de las cuentas nocionales, el sistema actualmente vigente en España no proporciona una idea precisa a los futuros pensionistas de cuál es la contribución acumulada a lo largo de su carrera laboral y la pensión anual a la que daría derecho en función de la edad de jubilación y la esperanza de vida. Pocas personas saben que con la cotización del 28,3% de un año de su salario (sumando la aportación de la empresa y del trabajador) no se financiarían ni tres meses y medio de su futura pensión en valor presente. Al contrario, en las últimas décadas la incorporación de la generación del baby boom al mercado de trabajo han permitido mantener la expectativa de unas pensiones superiores a las que garantizarían el equilibrio actuarial con las contribuciones realizadas. Una suerte de esquema piramidal a la Ponzi difícilmente sostenible cuando se empiecen a jubilar la generación del baby boom. Frente a este “velo” entre contribuciones y pensiones del sistema actual, el sistema de cuentas nocionales funciona bajo el transparente principio de que un euro de contribución da derecho a un euro de pensión contributiva.

A la espera de que se decida implantar un sistema de reparto que funcione con cuentas nocionales y su transición gradual permita que tenga efectos plenos, ¿qué hacer con las pensiones? Como se observa en el Gráfico 1, en las próximas dos décadas el crecimiento del gasto debido al aumento del número de pensiones y de la pensión media por la renovación de pensionistas se va a mover previsiblemente dentro de una horquilla entre el 3% actual y el 2,3% de 2040. Las altas de pensiones más elevadas que las que causan baja (efecto sustitución) hacen que la pensión media esté creciendo en la actualidad al 1,6%, casi el doble que el crecimiento medio de la productividad de las dos últimas décadas (0,85%). La reforma de 2011 y el factor de sostenibilidad introducido con la Ley 23/2013 permitirán a partir de 2019 que el crecimiento de la pensión inicial compense el aumento de la esperanza de vida, aunque difícilmente harán que la pensión media crezca muy por debajo del 0,8% como consecuencia del efecto sustitución. En cualquier caso, esta disminución se verá compensada por el aumento en el crecimiento del número de pensiones, al menos hasta 2040. Las previsiones demográficas indican que el número de pensiones crecerá entre el 1,2% actual y el 1,8% en 2035. Solo a partir de 2045 aumentará por debajo del 1%.

Gráfico 1: Crecimiento medio del gasto debido al número de pensiones y al efecto sustitución. Fuente: elaboración propia a partir del MEYSS.

Dadas estas previsiones, el mejor escenario sería que el crecimiento en términos reales del PIB (es decir, la suma del crecimiento del empleo y de la productividad) y de los ingresos del sistema fuera superior al 2,5%, igualando el crecimiento  del gasto por el aumento del número de pensiones y de la pensión media por el efecto sustitución. Una mayor o menor inflación tendría efectos inocuos: la diferencia entre el crecimiento nominal y el real de los ingresos permitiría revalorizar las pensiones en la misma proporción, sin que su poder adquisitivo se viera afectado.

La evidencia indica que los ingresos del sistema de pensiones suelen aumentar al mismo ritmo que el PIB, de manera que su peso se mantiene relativamente estable. En las últimas dos décadas, si acaso, se observa un ligero aumento de su peso desde el 9,6% de 1994 al 10,9% de 2015, asociado fundamentalmente a cambios normativos. A medio y largo plazo, salvo que las bonificaciones a la contratación y el autoempleo se intensificaran tendencialmente, el peso de los ingresos en el PIB tenderá a estabilizarse alrededor del 11%, en línea con la media de la UE. Los ingresos crecerán más si se aplican cambios normativos que propicien aumentos de eficiencia que puedan mejorar el funcionamiento del sistema y, sobre todo, si el PIB también lo hace. Para ello conviene actuar en varios frentes. Primero, eliminando todas aquellas bonificaciones que puedan ser sustituidas por otras alternativas más eficientes para crear más y mejor empleo. Por ejemplo, es más eficiente incentivar el empleo indefinido con cambios en la regulación laboral, como los propuestos por BBVA Research (2016), que con bonificaciones temporales que reducen ingresos. Segundo, mediante la convergencia de los regímenes especiales al régimen general. Tercero, mediante una devaluación fiscal que sustituya la financiación mediante cotizaciones sociales por impuestos indirectos, lo que aumentaría la tasa de empleo y reduciría la desigualdad. La experiencia de Dinamarca es especialmente ilustrativa puesto que sus pensiones se financian con un escaso recurso a cotizaciones sociales, que representan menos del 2% de las rentas del trabajo. Cuarto, mediante la lucha contra el fraude. Quinto, permitiendo compatibilizar pensión y trabajo, para generar más ingresos públicos. Sexto, y más importante, mediante reformas estructurales que aumenten el empleo y la productividad. En 2015 la tasa de empleo de la población entre 20 y 64 años de edad estaba en el 62%, más de 13 puntos por debajo del promedio de los ocho países más avanzados de la UE. Además de aumentar la tasa de empleo, las reformas deberían servir también para mejorar y también atraer capital humano, sobre todo cualificado, de manera que la inmigración retrasara los efectos del envejecimiento.

Si a pesar de las medidas anteriores el crecimiento del PIB y de los ingresos fuera menor que el aumento del número de pensiones y el efecto sustitución, las opciones para equilibrar el sistema serían básicamente dos: aumentar la presión fiscal para obtener ingresos adicionales o reducir el crecimiento del gasto público en pensiones al del PIB. Cualquiera de ellas encaja perfectamente en el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) aprobado en 2013. El IRP permite que las pensiones suban igual que la inflación siempre que se aumenten los recursos estructurales de la Seguridad Social cuando sea necesario. Por ejemplo, con subidas finalistas de impuestos que se destinen a financiar las pensiones de forma equilibrada y sin endeudamiento de las cuentas públicas. Esta es la forma nítida y clara de plantear a la sociedad la disyuntiva existente. Por el contrario, tratar de comprometer un aumento del gasto sin decir de manera detallada y transparente cómo financiarlo, sólo con una llamada genérica a aumentar la aportación del Estado cuando sus cuentas están en déficit, es tratar de buscar un atajo para incumplir con la restricción presupuestaria, lo que solo generará incertidumbre y frustración a largo plazo, cuando se vea que ese camino no es posible. La experiencia de las tensiones financieras de 2011 y 2012, y sus efectos tan negativos sobre el crecimiento y el empleo son una claro ejemplo de las consecuencias posibles de esa estrategia.

Una propuesta para tratar de obtener recursos adicionales es destopar las bases máximas de cotización sin un aumento de la pensión máxima. Además de generar problemas de credibilidad y reputación, el sistema sería menos contributivo (en dirección opuesta a las cuentas nocionales), se encarecería el factor trabajo y se reduciría el empleo, por lo que la medida sería contraproducente.

Tratar de conseguir más ingresos mediante otras alternativas que supongan un  aumento de la presión fiscal sería también muy exigente para los contribuyentes. Puesto que las bases impositivas crecen como el PIB, mientras su crecimiento fuera inferior al del gasto en pensiones sería necesario ir aumentando continuamente los tipos de los impuestos destinados a financiarlas. Junto con los efectos distorsionadores sobre el crecimiento y el empleo, esta opción supone transferir cada vez más renta de la población activa a los jubilados, aumentando aún más la carga sobre las generaciones futuras, que también tendrán que hacer frente al aumento de otros gastos ligados al envejecimiento como, por ejemplo, la sanidad. Además supone un dilema adicional, ya que muchos de los que tendrían que pagar la futura factura de las pensiones aun no pueden pronunciarse sobre mayores impuestos.

La segunda opción es reducir el crecimiento del gasto en pensiones al crecimiento del PIB. Tras la reforma de 2013, que modula el crecimiento de la pensión inicial en función de la esperanza de vida, las dos medidas adicionales más efectivas serían aumentar progresivamente la edad de jubilación de referencia más allá de los 67 años a partir de 2027 y dejar que el Índice de Revalorización de las Pensiones corrija gradualmente la brecha entre el crecimiento de los ingresos y gastos del sistema. Estas medidas no supondrían necesariamente que la pensión mínima o la media dejaran de ganar capacidad adquisitiva. Solo que la pensión media tendría que crecer menos que el salario medio (que aumenta con la productividad), para compensar el mayor crecimiento del número de pensiones respecto al del empleo. La aritmética es muy simple: la pensión media sobre el salario medio (o tasa de beneficio) es directamente proporcional a la relación de cotizantes sobre pensionistas en un sistema en equilibrio y sin aumentos de la presión fiscal.

Cómo puede apreciarse en el Gráfico 2, de acuerdo con The 2015 Ageing Report de la Comisión Europea, en 2013 la tasa de beneficio de las pensiones en España (65,4%) era la segunda más alta de toda la UE y 23 puntos superior a la media de las ocho economías más avanzadas (42,4%). Si la comparación se hace utilizando la tasa de reemplazo (pensión inicial sobre último salario cotizado), la diferencia es aun mayor: 81,9% en España frente a 41,8% en la UE8. En la Unión Europea, en la que el trabajo se puede mover libremente de unos países a otros, las enormes diferencias en las cargas impositivas que serían necesarias para hacer frente a disparidades tan significativas en la generosidad de los sistemas de pensiones de unos países frente a otros dificultarían retener y captar talento, sobre todo de aquellos trabajadores en los que la discrepancia entre lo que aportasen y esperasen recibir del sistema fuera mayor.

Gráfico 2: Tasas de beneficio en la UE. Fuente: The 2015 Ageing Report, Cuadro II.1.24, Comisión Europea.

Todos estos cambios deben realizarse con la máxima transparencia, para que los trabajadores puedan anticiparse y tomar decisiones con las que compensar los efectos de estas medidas sobre sus futuras pensiones, prolongando su vida laboral, mejorando su formación, aumentando su tasa de actividad e incrementado su ahorro para la jubilación. Esta es otra razón para poner en marcha cuanto antes un sistema de cuentas nocionales.  Adicionalmente, y como en otros países que nos preceden en las mejoras de sus sistemas, sería conveniente crear cuentas individuales de capitalización de adhesión automática, con aportaciones tanto del trabajador como de las empresas en las que fuera trabajando a lo largo de su carrera laboral, independientemente de que la gestión de esas cuentas fuera pública o privada.

En definitiva, la economía española necesita seguir realizando cambios en el sistema de pensiones para afrontar el envejecimiento y asegurar un reparto equitativo entre generaciones de los costes asociados al mismo. Cuanto más se avance en reformas que aumenten el empleo, la productividad y la eficiencia del sistema de pensiones más manejable será el dilema de elegir entre hacer más pesada la carga sobre las generaciones futuras o converger gradualmente a una generosidad del sistema más sostenible, como ya han hecho los países europeos más avanzados.

Rafael Doménech

BBVA Research 

* Este artículo es una versión ampliada del publicado en Actualidad Económica, Agosto, 2016.

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